Relations commerciales entre le Canada et les États-Unis : querelles et embûches
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Pendant les quatre années de l’administration du président Trump, les relations commerciales tumultueuses entre le Canada et les États-Unis ont été ponctuées par la surenchère des tarifs douaniers, l’application rigoureuse de la législation commerciale américaine et la renégociation de l’ALÉNA sur fond de contrainte. Remettant les compteurs à zéro en ce qui concerne les relations bilatérales dans leur ensemble, le président Biden et le premier ministre Trudeau ont dévoilé le 23 février dernier leur feuille de route pour un partenariat renouvelé États-Unis-Canada. Bien qu’il ne soit pas axé spécifiquement sur les enjeux commerciaux, ce « plan directeur pour encadrer un effort pangouvernemental ambitieux » couvre un large éventail de sujets, notamment la lutte contre la COVID-19, rebâtir en mieux (en mettant l’accent sur la classe moyenne et la croissance propre), renforcer l’ambition en matière de climat, promouvoir la diversité et l’inclusion, renforcer la sécurité et la défense et établir des alliances mondiales. Les deux leaders ont convenu de solidifier leur relation économique fortement interreliée et mutuellement bénéfique.
Cependant, compte tenu des différends commerciaux survenus entre les deux voisins sous la précédente administration et qui ont émergé depuis, la liste des irritants et problèmes commerciaux s’est allongée depuis l’arrivée de Joe Biden à la Maison-Blanche. Voici un aperçu chronologique de ce qui figure sur la liste jusqu’à présent.
Pipeline Keystone XL
Le 21 janvier, au premier jour de son entrée en fonction, le président Biden a révoqué le permis pour le pipeline Keystone XL en plus de prendre une foule d’autres mesures. Le permis d’exploitation du pipeline pouvant transporter de l’Alberta au Nebraska jusqu’à 830 000 barils par jour, principalement du pétrole brut extrait des sables bitumineux, avait été accordé par le président Trump en janvier 2017. M. Biden avait promis de le révoquer pendant sa campagne électorale, et il s’était déjà opposé au projet en novembre 2015, alors qu’il était vice-président de l’administration Obama.
En mars 2020, TC Energy (anciennement TransCanada) a annoncé qu’elle procéderait à la construction du pipeline d’une valeur de 8 milliards de dollars américains. Il était construit à environ 8 % (près de la frontière entre le Canada et les États-Unis) lorsque le permis a été retiré. TC Energy a annulé le projet le 9 juin. Le 2 juillet, la société a déposé un avis d’intention en vertu d’une disposition de l’ALÉNA, afin d’obtenir 15 milliards de dollars américains en dommages-intérêts. Le gouvernement de l’Alberta, qui a investi 1,5 milliard de dollars canadiens dans le projet, se joindra à la réclamation à titre d’investisseur. Même si le règlement des différends entre un investisseur et un État a été retiré de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM), les réclamations sont toujours permises jusqu’en 2022. La société avait entamé une procédure semblable après novembre 2015, mais l’avait abandonnée après la décision rendue par le président Trump en janvier 2017. Bien que l’on puisse avancer que les arguments de TC Energy sont plus solides cette fois-ci, les États-Unis n’ont jamais perdu un différend entre un investisseur et un État en vertu de l’ALÉNA.
Politique d’achat aux États-Unis (« Buy American »)
Le 25 janvier, le président Biden a signé un décret visant à assurer que l’avenir serait construit par tous les travailleurs américains, partout au pays. Selon ce décret, les agences du gouvernement des États-Unis doivent « utiliser les modalités des programmes d’aide financière et d’approvisionnement fédéraux pour maximiser l’utilisation des biens, des produits, des matériaux et des services offerts aux États-Unis ». Elles doivent également, « dans la mesure du possible, se procurer des biens, des produits, des matériaux et des services auprès de sources qui aideront les entreprises américaines à livrer concurrence dans des secteurs stratégiques et les travailleurs américains à prospérer ».
En outre, afin de garantir le respect de ce décret et d’autres lois américaines et, par conséquent, de réduire au minimum le dépôt de réclamations, les réclamations déposées par les agences seront maintenant examinées par le Made in America Office (MIAO), un nouvel organisme encadré par l’Office of Management and Budget. Toutes les exonérations et approbations proposées seront rendues publiques. Le MIAO a été mis sur pied en accéléré : une directrice a été nommée le 26 avril et les premières directives sur le processus de réclamation ont été émises le 11 juin. Il y a lieu de croire que la politique « Buy American » de M. Biden est plus stricte que celle de son prédécesseur, le président envisageant de n’autoriser des demandes d’exonération que dans des « circonstances très limitées ».
Contrairement à l’ALÉNA qu’il a remplacé, l’ACEUM ne comprend pas de dispositions sur les marchés publics et envisage de se conformer à l’Accord sur les marchés publics de l’OMC. Ottawa exerce de la pression pour obtenir une exemption.
Ligne 5 d’Enbridge
Le 12 mai, la gouverneure du Michigan, Gretchen Whitmer, ordonnait à Enbridge de fermer le pipeline (qui faisait partie de la ligne 5) construit sous le détroit de Mackinac. La société n’a rien fait. Six mois plus tôt, Enbridge avait été informée que sa servitude visant l’exploitation de deux pipelines était révoquée et résiliée en raison de préoccupations environnementales. Construite en 1953, la ligne 5 transporte quotidiennement jusqu’à 540 000 barils de pétrole brut léger et de gaz naturel en provenance de l’ouest du Canada vers des raffineries du Michigan, de l’Ohio, de la Pennsylvanie, de l’Ontario et du Québec. Le processus de médiation ordonné par le tribunal devrait être terminé d’ici la fin d’août.
Le gouvernement canadien a déposé un mémoire d’amicus curiae devant la Cour fédérale le 11 mai (au cas où la médiation échouerait), affirmant que la fermeture proposée perturberait de façon importante et potentiellement permanente l’économie et la sécurité énergétique du Canada. Il ajoute qu’elle nuirait à la capacité de s’appuyer sur les traités bilatéraux qui sont au cœur de la relation entre les États-Unis et le Canada, en faisant référence plus précisément à l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique concernant les pipelines de transit, qui date de 1977. Le Canada soutient que celui-ci empêche un État, une province ou une administration locale de fermer un pipeline transfrontalier.
Par ailleurs, Enbridge a proposé de construire un tunnel des Grands Lacs au coût de 500 millions de dollars et d’y déplacer le tronçon de la ligne 5 qui traverse le détroit de Mackinac. La gouverneure Whitmer cherche également à faire invalider la législation de l’État à l’origine de la création de la Mackinac Straits Corridor Authority, qui, en décembre 2018, a conclu une entente relative à la supervision de la construction et de l’exploitation du tunnel avec Enbridge. Le 29 janvier 2021, le Department of Environment, Great Lakes and Energy du Michigan a approuvé la construction du tunnel. L’United States Army Corps of Engineers (USACE) devait aussi accorder son approbation. Il a annoncé le 23 juin qu’il procéderait à un examen complet du projet (énoncé des incidences environnementales) plutôt qu’à un examen concis (évaluation environnementale), ce qui pourrait retarder le projet, pour l’instant d’une durée prévue de trois ans.
À ce sujet, toujours le 23 juin, lors du dépôt d’un dossier devant la Cour fédérale, l’administration Biden a donné son appui à l’approbation par l’USACE de la proposition d’Enbridge de remplacer sa ligne 3 traversant le Minnesota, formulée dans les derniers jours de l’administration Trump. Le pipeline va de l’Alberta au Wisconsin, en passant par le Dakota du Nord et le Minnesota, mais seule la section située au Minnesota doit encore être achevée. Ce projet fait l’objet de contestations judiciaires et à de manifestations.
Bois d’œuvre résineux
Le 21 mai, le Department of Commerce des États-Unis a publié les résultats préliminaires de son deuxième examen administratif des droits sur les importations de bois d’œuvre résineux en provenance du Canada, concluant qu’ils devraient passer de 8,99 % à une moyenne combinée de 18,32 %. Pour connaître l’augmentation réelle des droits, il faut attendre les résultats définitifs qui seront communiqués au plus tard en novembre.
L’accord initial sur le bois d’œuvre résineux a expiré en octobre 2015. Aucun nouvel accord n’a été conclu au cours de la période d’inactivité d’un an qui a suivi. L’administration Trump a imposé des droits de douane de 20 % en moyenne en avril 2017. Après le premier examen administratif, le taux moyen a été abaissé de 20,23 % à 8,99 %. C’était en novembre 2020. La conclusion tirée de l’examen a peut-être été influencée par la décision unanime qu’un groupe spécial de l’OMC a rendue en août 2020, selon laquelle les droits compensateurs imposés par les États-Unis sur le bois d’œuvre résineux canadien sont incompatibles avec les obligations des États-Unis dans le cadre de l’OMC. L’administration Trump a ensuite fait appel de cette décision, ce qui a en fait retardé le processus, puisqu’elle bloquait également la nomination de membres à l’organe d’appel de l’OMC. En décembre 2020, le Canada a demandé un examen par un groupe spécial constitué aux termes de l’ACEUM.
Produits laitiers
Le 25 mai, les États-Unis ont demandé la création d’un groupe spécial de règlement des différends concernant les politiques du Canada en matière d’administration de ses contingents tarifaires pour les produits laitiers dans le cadre de l’ACEUM. Plus précisément, ils affirment que la majeure partie des quotas d’importation est réservée aux transformateurs canadiens plutôt qu’aux distributeurs canadiens, ce qui limite les exportations américaines de produits laitiers finis. La demande indique que ces mesures empêchent les producteurs, les travailleurs et les exportateurs américains de l’industrie laitière d’utiliser les contingents tarifaires et de tirer pleinement parti de l’ACEUM. Elle faisait suite aux consultations qui ont eu lieu le 21 décembre 2020 et qui n’ont pas permis de résoudre le différend.
Produits solaires
Le 18 juin, le Canada a demandé la création d’un groupe spécial de règlement des différends dans le cadre de l’ACEUM pour qu’il examine les droits de douane imposés par les États-Unis sur les produits d’énergie solaire canadiens. Ces droits de sauvegarde avaient été imposés en février 2018 à un taux de 30 % et ont été baissés de 5 % chaque année par la suite. La United States International Trade Commission (USITC) a déterminé, en septembre 2017, que le secteur national subissait un préjudice, et un examen à mi-parcours a eu lieu en février 2020. Par la suite, le président Trump a fait passer le taux des droits de 2021 de 15 % à 18 % et a annulé les exemptions accordées précédemment.
Dans sa décision initiale visant les droits de sauvegarde, l’USITC a conclu que les importations en provenance du Canada ne représentaient pas une part importante des importations et qu’elles ne contribuaient pas à causer de préjudices graves. Les produits solaires du Canada étaient exemptés au titre de l’ALÉNA, mais les droits ont tout de même été imposés. Le Canada envoyé une lettre où il demandait des consultations en vertu de l’ALÉNA, mais les États-Unis n’y ont pas répondu. Les consultations subséquentes qui ont eu lieu le 28 janvier 2021 n’ont pas permis de résoudre le différend.
Conclusion : On s’attend généralement à ce que les relations entre le Canada et les États-Unis s’apaisent sous l’administration Biden, mais on ne sait pas si les désaccords commerciaux deviendront moins fréquents. Jusqu’à présent, la plupart d’entre eux sont hérités de l’administration précédente. Toutefois, il semble cette fois-ci que les règles l’emporteront sur la rhétorique. Depuis l’entrée en fonction du président, les deux pays ont employé le processus de règlement des différends de l’ACEUM. En outre, son administration s’est efforcée de parvenir à un consensus quant à la désignation de la nouvelle directrice générale de l’OMC dans l’espoir d’accélérer la réforme de l’institution.
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Michael Gregory
Économiste en chef délégué et premier directeur général
Michael Gregory est membre de l’équipe responsable de l’analyse de l’économie et des marchés financiers nord-américain…(..)
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Cependant, compte tenu des différends commerciaux survenus entre les deux voisins sous la précédente administration et qui ont émergé depuis, la liste des irritants et problèmes commerciaux s’est allongée depuis l’arrivée de Joe Biden à la Maison-Blanche. Voici un aperçu chronologique de ce qui figure sur la liste jusqu’à présent.
Pipeline Keystone XL
Le 21 janvier, au premier jour de son entrée en fonction, le président Biden a révoqué le permis pour le pipeline Keystone XL en plus de prendre une foule d’autres mesures. Le permis d’exploitation du pipeline pouvant transporter de l’Alberta au Nebraska jusqu’à 830 000 barils par jour, principalement du pétrole brut extrait des sables bitumineux, avait été accordé par le président Trump en janvier 2017. M. Biden avait promis de le révoquer pendant sa campagne électorale, et il s’était déjà opposé au projet en novembre 2015, alors qu’il était vice-président de l’administration Obama.
En mars 2020, TC Energy (anciennement TransCanada) a annoncé qu’elle procéderait à la construction du pipeline d’une valeur de 8 milliards de dollars américains. Il était construit à environ 8 % (près de la frontière entre le Canada et les États-Unis) lorsque le permis a été retiré. TC Energy a annulé le projet le 9 juin. Le 2 juillet, la société a déposé un avis d’intention en vertu d’une disposition de l’ALÉNA, afin d’obtenir 15 milliards de dollars américains en dommages-intérêts. Le gouvernement de l’Alberta, qui a investi 1,5 milliard de dollars canadiens dans le projet, se joindra à la réclamation à titre d’investisseur. Même si le règlement des différends entre un investisseur et un État a été retiré de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM), les réclamations sont toujours permises jusqu’en 2022. La société avait entamé une procédure semblable après novembre 2015, mais l’avait abandonnée après la décision rendue par le président Trump en janvier 2017. Bien que l’on puisse avancer que les arguments de TC Energy sont plus solides cette fois-ci, les États-Unis n’ont jamais perdu un différend entre un investisseur et un État en vertu de l’ALÉNA.
Politique d’achat aux États-Unis (« Buy American »)
Le 25 janvier, le président Biden a signé un décret visant à assurer que l’avenir serait construit par tous les travailleurs américains, partout au pays. Selon ce décret, les agences du gouvernement des États-Unis doivent « utiliser les modalités des programmes d’aide financière et d’approvisionnement fédéraux pour maximiser l’utilisation des biens, des produits, des matériaux et des services offerts aux États-Unis ». Elles doivent également, « dans la mesure du possible, se procurer des biens, des produits, des matériaux et des services auprès de sources qui aideront les entreprises américaines à livrer concurrence dans des secteurs stratégiques et les travailleurs américains à prospérer ».
En outre, afin de garantir le respect de ce décret et d’autres lois américaines et, par conséquent, de réduire au minimum le dépôt de réclamations, les réclamations déposées par les agences seront maintenant examinées par le Made in America Office (MIAO), un nouvel organisme encadré par l’Office of Management and Budget. Toutes les exonérations et approbations proposées seront rendues publiques. Le MIAO a été mis sur pied en accéléré : une directrice a été nommée le 26 avril et les premières directives sur le processus de réclamation ont été émises le 11 juin. Il y a lieu de croire que la politique « Buy American » de M. Biden est plus stricte que celle de son prédécesseur, le président envisageant de n’autoriser des demandes d’exonération que dans des « circonstances très limitées ».
Contrairement à l’ALÉNA qu’il a remplacé, l’ACEUM ne comprend pas de dispositions sur les marchés publics et envisage de se conformer à l’Accord sur les marchés publics de l’OMC. Ottawa exerce de la pression pour obtenir une exemption.
Ligne 5 d’Enbridge
Le 12 mai, la gouverneure du Michigan, Gretchen Whitmer, ordonnait à Enbridge de fermer le pipeline (qui faisait partie de la ligne 5) construit sous le détroit de Mackinac. La société n’a rien fait. Six mois plus tôt, Enbridge avait été informée que sa servitude visant l’exploitation de deux pipelines était révoquée et résiliée en raison de préoccupations environnementales. Construite en 1953, la ligne 5 transporte quotidiennement jusqu’à 540 000 barils de pétrole brut léger et de gaz naturel en provenance de l’ouest du Canada vers des raffineries du Michigan, de l’Ohio, de la Pennsylvanie, de l’Ontario et du Québec. Le processus de médiation ordonné par le tribunal devrait être terminé d’ici la fin d’août.
Le gouvernement canadien a déposé un mémoire d’amicus curiae devant la Cour fédérale le 11 mai (au cas où la médiation échouerait), affirmant que la fermeture proposée perturberait de façon importante et potentiellement permanente l’économie et la sécurité énergétique du Canada. Il ajoute qu’elle nuirait à la capacité de s’appuyer sur les traités bilatéraux qui sont au cœur de la relation entre les États-Unis et le Canada, en faisant référence plus précisément à l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique concernant les pipelines de transit, qui date de 1977. Le Canada soutient que celui-ci empêche un État, une province ou une administration locale de fermer un pipeline transfrontalier.
Par ailleurs, Enbridge a proposé de construire un tunnel des Grands Lacs au coût de 500 millions de dollars et d’y déplacer le tronçon de la ligne 5 qui traverse le détroit de Mackinac. La gouverneure Whitmer cherche également à faire invalider la législation de l’État à l’origine de la création de la Mackinac Straits Corridor Authority, qui, en décembre 2018, a conclu une entente relative à la supervision de la construction et de l’exploitation du tunnel avec Enbridge. Le 29 janvier 2021, le Department of Environment, Great Lakes and Energy du Michigan a approuvé la construction du tunnel. L’United States Army Corps of Engineers (USACE) devait aussi accorder son approbation. Il a annoncé le 23 juin qu’il procéderait à un examen complet du projet (énoncé des incidences environnementales) plutôt qu’à un examen concis (évaluation environnementale), ce qui pourrait retarder le projet, pour l’instant d’une durée prévue de trois ans.
À ce sujet, toujours le 23 juin, lors du dépôt d’un dossier devant la Cour fédérale, l’administration Biden a donné son appui à l’approbation par l’USACE de la proposition d’Enbridge de remplacer sa ligne 3 traversant le Minnesota, formulée dans les derniers jours de l’administration Trump. Le pipeline va de l’Alberta au Wisconsin, en passant par le Dakota du Nord et le Minnesota, mais seule la section située au Minnesota doit encore être achevée. Ce projet fait l’objet de contestations judiciaires et à de manifestations.
Bois d’œuvre résineux
Le 21 mai, le Department of Commerce des États-Unis a publié les résultats préliminaires de son deuxième examen administratif des droits sur les importations de bois d’œuvre résineux en provenance du Canada, concluant qu’ils devraient passer de 8,99 % à une moyenne combinée de 18,32 %. Pour connaître l’augmentation réelle des droits, il faut attendre les résultats définitifs qui seront communiqués au plus tard en novembre.
L’accord initial sur le bois d’œuvre résineux a expiré en octobre 2015. Aucun nouvel accord n’a été conclu au cours de la période d’inactivité d’un an qui a suivi. L’administration Trump a imposé des droits de douane de 20 % en moyenne en avril 2017. Après le premier examen administratif, le taux moyen a été abaissé de 20,23 % à 8,99 %. C’était en novembre 2020. La conclusion tirée de l’examen a peut-être été influencée par la décision unanime qu’un groupe spécial de l’OMC a rendue en août 2020, selon laquelle les droits compensateurs imposés par les États-Unis sur le bois d’œuvre résineux canadien sont incompatibles avec les obligations des États-Unis dans le cadre de l’OMC. L’administration Trump a ensuite fait appel de cette décision, ce qui a en fait retardé le processus, puisqu’elle bloquait également la nomination de membres à l’organe d’appel de l’OMC. En décembre 2020, le Canada a demandé un examen par un groupe spécial constitué aux termes de l’ACEUM.
Produits laitiers
Le 25 mai, les États-Unis ont demandé la création d’un groupe spécial de règlement des différends concernant les politiques du Canada en matière d’administration de ses contingents tarifaires pour les produits laitiers dans le cadre de l’ACEUM. Plus précisément, ils affirment que la majeure partie des quotas d’importation est réservée aux transformateurs canadiens plutôt qu’aux distributeurs canadiens, ce qui limite les exportations américaines de produits laitiers finis. La demande indique que ces mesures empêchent les producteurs, les travailleurs et les exportateurs américains de l’industrie laitière d’utiliser les contingents tarifaires et de tirer pleinement parti de l’ACEUM. Elle faisait suite aux consultations qui ont eu lieu le 21 décembre 2020 et qui n’ont pas permis de résoudre le différend.
Produits solaires
Le 18 juin, le Canada a demandé la création d’un groupe spécial de règlement des différends dans le cadre de l’ACEUM pour qu’il examine les droits de douane imposés par les États-Unis sur les produits d’énergie solaire canadiens. Ces droits de sauvegarde avaient été imposés en février 2018 à un taux de 30 % et ont été baissés de 5 % chaque année par la suite. La United States International Trade Commission (USITC) a déterminé, en septembre 2017, que le secteur national subissait un préjudice, et un examen à mi-parcours a eu lieu en février 2020. Par la suite, le président Trump a fait passer le taux des droits de 2021 de 15 % à 18 % et a annulé les exemptions accordées précédemment.
Dans sa décision initiale visant les droits de sauvegarde, l’USITC a conclu que les importations en provenance du Canada ne représentaient pas une part importante des importations et qu’elles ne contribuaient pas à causer de préjudices graves. Les produits solaires du Canada étaient exemptés au titre de l’ALÉNA, mais les droits ont tout de même été imposés. Le Canada envoyé une lettre où il demandait des consultations en vertu de l’ALÉNA, mais les États-Unis n’y ont pas répondu. Les consultations subséquentes qui ont eu lieu le 28 janvier 2021 n’ont pas permis de résoudre le différend.
Conclusion : On s’attend généralement à ce que les relations entre le Canada et les États-Unis s’apaisent sous l’administration Biden, mais on ne sait pas si les désaccords commerciaux deviendront moins fréquents. Jusqu’à présent, la plupart d’entre eux sont hérités de l’administration précédente. Toutefois, il semble cette fois-ci que les règles l’emporteront sur la rhétorique. Depuis l’entrée en fonction du président, les deux pays ont employé le processus de règlement des différends de l’ACEUM. En outre, son administration s’est efforcée de parvenir à un consensus quant à la désignation de la nouvelle directrice générale de l’OMC dans l’espoir d’accélérer la réforme de l’institution.
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